rapport du senat sur la defense anti-missile -7-UN DILEMME POUR LA FRANCE

Si l’on considère les dix dernières années, on doit constater le décalage entre
la lente progression de la réflexion politique et stratégique de la France sur la
défense antimissile et la montée en puissance continue de cette problématique au
plan international, et singulièrement au sein de l’Alliance atlantique.
Ainsi, la France ne se trouve pas dans la position la plus favorable pour
articuler, de manière cohérente et profitable à ses intérêts, sa stratégie de défense et la
mise en oeuvre de la défense du territoire européen contre les missiles balistiques
décidée à Lisbonne.
Dès lors, elle se trouve face à un dilemme : ne pas se laisser entraîner dans
une course dont elle n’a pas les moyens, mais ne pas être déclassée stratégiquement, ni
distancée technologiquement.
A. S’ADAPTER AU MIEUX, FAUTE D’AVOIR ANTICIPÉ
Alors qu’elle ne l’avait jusqu’alors jamais envisagé pour son propre territoire,
la France a accepté, à Lisbonne, avec tous les autres pays européens de l’Alliance
atlantique, le principe d’une protection des territoires et des populations de l’Europe
contre les missiles balistiques.
De fait, le Livre blanc, publié mi-2008, deux ans à peine avant le sommet de
Lisbonne, ne tranche pas la question d’une défense du territoire national contre
les missiles balistiques. Il confirme l’acquisition de moyens de défense de théâtre. Il
prévoit le développement d’une capacité d’alerte avancée, mais celle-ci se limite à une
fonction de renseignement – surveillance de la prolifération et identification d’un
agresseur pour renforcer la dissuasion – et elle n’est pas reliée à la mise en place d’une
« défense active » antimissile.
La perspective d’une telle « défense active » est certes évoquée par le Livre
blanc. Elle pourrait découler, « à terme », des « efforts collectifs » menés « dans le
cadre de l’Union européenne et de l’Alliance atlantique », la France se limitant, à ce
stade, à soutenir « la poursuite des études lancées par l’OTAN pour définir
l’architecture globale d’un système de défense de l’Alliance atlantique contre les
systèmes balistiques à longue portée ».
La planification associée au Livre blanc ne prévoit ni accélération de la mise
en place d’une capacité autonome de défense de théâtre, ni lancement d’études ou de
développements nouveaux liés à la défense de territoire, hormis l’alerte avancée.
Cette option attentiste a été bousculée par l’annonce de l’EPAA, assortie
d’un calendrier précis s’échelonnant de 2011 à 2020, et l’endossement par l’OTAN,
dans la foulée, de l’objectif d’une défense antimissile des territoires et des populations.
Le caractère encore embryonnaire de la réflexion stratégique française tient
d’abord à des raisons internes. La contrainte financière est une puissante incitation à
repousser, voire occulter, le débat sur la défense antimissile. Le débat doctrinal sur
l’antagonisme supposé entre dissuasion et défense antimissile a aussi joué un rôle
retardateur.
D’autre part, le caractère structurant des initiatives américaines en
Europe ne facilite pas l’émergence d’une vision nationale autonome, d’autant que
ces initiatives ont varié dans le temps. Au projet de 3ème site (administration Bush) a
succédé l’EPAA (administration Obama), qui n’est peut-être pas l’ultime version
d’une future ossature de la DAMB en Europe.
Il est d’autant moins confortable pour la France d’avoir à se positionner, de
manière réactive, sur les propositions américaines successives, qu’elle a
régulièrement repoussées le moment où elle aurait à prendre position sur la
défense du territoire contre les missiles balistiques, et sur la manière d’y parvenir.
Au cours de la dernière décennie, les Etats-Unis n’ont jamais fléchi dans leur
détermination à renforcer l’architecture de leur défense antimissile et à y associer leurs
alliés, tant pour améliorer la protection de leur propre territoire national que pour
consolider leurs alliances autour de nouvelles garanties de sécurité. La question n’était
pas tant de savoir si des moyens américains seraient déployés en Europe, mais quand
et comment ils le seraient.
Était-il imaginable qu’à Lisbonne, un ou des pays européens fassent obstacle
à la décision de développer une défense du territoire contre les missiles balistiques ?
Au nom de quels arguments ? Il est clair que l’OTAN ne développera que le C2, pour
un coût additionnel apparemment raisonnable. Les moyens seront apportés par les
nations sur la base du volontariat, et ceux annoncés par les Etats-Unis sont en mesure
d’assurer un certain niveau de protection. Comment cette protection, même
incomplète, pouvait-elle ne pas être acceptée ?
Faute d’avoir inclus la défense antimissile dans sa stratégie de défense, la
France doit désormais décider comment s’adapter au mieux au cadre établi par
l’OTAN, sur la base des projets américains.
B. LA TENTATION D’UNE IMPLICATION A MINIMA
Comme on l’a déjà indiqué, la proposition d’approche adaptative phasée pour
l’Europe, articulée sur des systèmes déjà en service apportés par les Etats-Unis et
positionnés au plus près de la menace potentielle, a fait franchir un pas décisif aux
discussions en cours à l’OTAN depuis 2002 sur le principe d’une défense antimissile
des territoires et des populations des pays européens de l’Alliance.
Cette décision politique comporte à ce stade, pour les Etats membres, des
engagements limités.
L’OTAN devra réaliser de nouveaux développements en matière de
commandement et de contrôle (extension du programme ALTBMD). La décision
programmatique, de l’ordre de 200 millions d’euros, devra être approuvée par les
nations en 2013.
Quant aux moyens nécessaires à l’architecture d’une future défense
antimissile des territoires, rien dans la décision de Lisbonne ne contraint les nations à
les réaliser et à les financer. Elles feront l’objet de contributions nationales
volontaires. Et les Etats-Unis ont annoncé une contribution nationale qui à elle seule
doit permettre de donner corps à l’objectif fixé à Lisbonne.
Il faut rappeler qu’à l’OTAN, toute décision se prend sur la base de
l’unanimité.
Ainsi, il est tout à fait possible pour la France de ne pas s’engager au-delà
du financement en commun des fonctionnalités nouvelles requises pour le
commandement et le contrôle (C2). De surcroît, son accord sera requis, comme celui
des toutes les autres nations, avant de lancer ce programme qui devra être approuvé
par le Conseil de l’Atlantique Nord en 2013.
Se limiter au financement du C2, soit environ 12 % d’une dépense évaluée à
200 millions d’euros sur dix ans, constituerait pour la France une implication a
minima.
La France n’a pas identifié la menace balistique sur son territoire national
comme une priorité. Elle dispose d’une capacité de dissuasion, mais aussi de
possibilités de rétorsion conventionnelle. Dès lors, ne faut-il pas préserver nos
ressources financières pour satisfaire les autres besoins d’équipement ?
Cette option mérite d’être évoquée.
1. Quel besoin militaire et quelle efficacité ?
La menace balistique à laquelle la France s’estime aujourd’hui confrontée
relève des missiles à courte portée qui pourraient atteindre ses forces déployées en
opération ou sur des bases permanentes. Ce besoin militaire est pris en compte par le
développement de capacités de défense antimissile de théâtre. Avec le programme
SAMP/T, la France doit étendre sa défense sol-air à la menace des missiles à courte
puis à moyenne portée. Son intérêt commande également de mener à bien le
programme ALTBMD de l’OTAN, afin de rendre ses capacités interopérables avec
celles des alliés et de tirer le bénéfice, en opérations, de l’intégration des différents
moyens apportés par les nations.
Une menace sur le territoire national n’est envisagée qu’à plus long terme, en
fonction du rythme de progression des programmes balistiques des pays susceptibles
d’entrer en conflit avec la France ou ses alliés.
Une attaque balistique sur le territoire national impliquerait très certainement
une charge nucléaire ou chimique, voire biologique, afin d’en maximiser les effets. On
ne peut toutefois exclure qu’elle s’effectue avec des charges conventionnelles si un
objectif psychologique et politique était privilégié. Dans les deux cas, elle serait d’une
autre nature qu’une frappe visant nos forces sur un théâtre d’opérations.
Pour la France, ce type d’attaque relève d’abord de la stratégie de dissuasion.
Notre pays s’estime à l’abri de toute attaque balistique à l’aide de missiles de type
ICBM ou MRBM, car dans ce schéma, l’assaillant serait certain d’essuyer une riposte
nucléaire. La DAMB semble donc inutile. Elle ne devient intéressante militairement
pour nous que dans deux cas de figure : une attaque balistique de niveau moindre
(SRBM) sur nos forces déployées afin de nous envoyer un signal ou nous empêcher de
participer à une action militaire d’entrée en premier ; une attaque balistique de niveau
importante (ICBM), dans le cadre d’une décision irrationnelle (dissuasion du fou au
fort). En clair, seule la DAMB de théâtre présente un intérêt certain.
Les autres pays européens de l’OTAN, Royaume-Uni excepté, se trouvent, de
ce point de vue, dans une situation différente de la nôtre. Certes, ils bénéficient de la
garantie nucléaire américaine. La présence d’armes nucléaires tactiques américaines en
Europe en est un signe visible, bien que la question du maintien et du renouvellement
de ces armes soit aujourd’hui posée. En tout état de cause, ces pays européens peuvent
légitimement se demander dans quelle mesure cette garantie des Etats-Unis est
suffisamment certaine pour dissuader toute agression contre leur territoire.
La France dispose également de capacités de rétorsion conventionnelles,
notamment de frappe à longue distance (missiles de croisière), plus développées que la
plupart des autres pays européens. Elle dispose également d’un porte-avions qui
permet une projection de puissance non négligeable, même si elle n’est pas
aujourd’hui permanente.
Tous ces éléments relativisent le besoin militaire d’un système de défense
contre les missiles à longue portée, d’autant qu’il ne garantirait pas une protection à
100 %.
Le degré d’efficacité d’une défense contre les missiles à longue portée reste
en effet à démontrer. Sans doute les investissements considérables réalisés depuis des
années par les Etats-Unis se traduisent-ils par une réelle amélioration des
performances. Toutefois, il est difficile d’apprécier les taux de réussite affichés pour
les différents essais, car ils dépendent évidemment des conditions dans lesquelles ces
essais ont été réalisés et de la part prise par des paramètres préétablis. Une chose est
d’intercepter une cible dont les caractéristiques sont connues et dont la mise en oeuvre
obéit à un scénario relativement simple. Une autre est de parvenir au même résultat sur
un missile produit par un Etat hostile et intégrant des capacités de leurrage, même
limitées.
2. Les risques d’une course à la technologie et le syndrome JSF
Un deuxième argument en faveur d’une implication a minima tient au risque
d’envolée des coûts et d’épuisement dans une course technologique sans fin.
La participation au financement commun de l’extension du programme
ALTBMD, sur la base d’un coût approximatif de 200 millions d’euros sur dix ans,
reste abordable et finançable pour la France, car sa clef de contribution au budget
d’investissement de l’OTAN est de l’ordre de 12 % (11,62 % en 2011).
Une contribution nationale en nature impliquerait des financements d’un tout
autre niveau, qu’il s’agisse de senseurs et plus encore d’intercepteurs.
Aujourd’hui, les coûts de tels systèmes demeurent très incertains, car ils
dépendent du niveau de performance exigé et supposent des développements
technologiques ambitieux.
Le programme américain abonde en exemples de dérive des coûts sur les
programmes liés à la défense antimissile.
Au-delà de ce risque pointe une autre inquiétude : voir la défense antimissile
absorber une part croissante des financements de recherche et technologie sans
garantie d’atteindre les objectifs affichés.
On attribue souvent au projet de « guerre des étoiles » du président Reagan
une part dans l’effondrement de l’Union soviétique, la compétition technologique
ayant abouti à un épuisement économique.
On peut comprendre la circonspection des pays européens, et de la France en
particulier, à la perspective de s’engager dans une compétition de ce type, que ce soit à
titre strictement national ou dans le cadre d’une coopération transatlantique.
C’est ce que l’on pourrait appeler le « syndrome JSF ». Cinq pays européens
(Royaume-Uni, Italie Pays-Bas, Norvège et Danemark) se sont engagés dans ce
programme d’avion de combat américain à hauteur de plus de 4 milliards de dollars
(dont 2,4 milliards de dollars pour le Royaume-Uni, partenaire de niveau 1). Ils
doivent aujourd’hui faire face aux retards de ce programme et à l’envolée des coûts.
Le Royaume-Uni a d’ores-et-déjà réduit sa commande à 50 appareils (au lieu de 128).
Les Pays-Bas devraient faire de même. Dans le même temps, ce programme américain
a provoqué un « assèchement » des budgets de recherche au détriment de l’industrie
aéronautique européenne, sans retombées tangibles pour les industries des pays
impliqués.
3. Un contexte budgétaire contraint
La planification financière associée au Livre blanc a intégré la réalisation
d’une capacité d’alerte avancée (satellite d’alerte et radar très longue portée) qui
peut s’intégrer dans une future défense antimissile territoriale de l’OTAN. Cette
capacité a d’ailleurs été mentionnée comme contribution nationale potentielle de la
France dans le cadre des travaux de l’OTAN, avant et depuis le sommet de Lisbonne.
Elle n’a pas prévu de programmes de recherche majeurs, ni a fortiori de
développements, dans d’autres domaines liés à la défense contre les missiles de longue
portée, notamment en matière d’interception.
Le budget des études amont, qui finance les programmes de recherche et
technologie contractualisés avec l’industrie, plafonne autour de 700 millions d’euros
par an, bien en deçà du milliard d’euros annuel considéré comme nécessaire pour
maintenir et développer nos compétences technologiques.
Depuis le Livre blanc, le contexte budgétaire s’est dégradé.
La loi triennale de programmation des finances publiques a prévu un
abattement de 3,6 milliards d’euros sur le budget de la défense, par rapport au niveau
fixé par la loi de programmation militaire, dont on espère qu’il pourra être en partie
compensé par des recettes de cessions immobilières et de fréquences au caractère
néanmoins aléatoires.
Ainsi, la trajectoire financière s’écarte sensiblement de celle de la loi de
programmation militaire alors que la réalisation des objectifs du Livre blanc
impliquerait une augmentation du budget de la défense de 1 % par an en volume, c'està-
dire au-delà de l’inflation, à compter de 2012 jusqu’en 2020.
On peut présager une accentuation des tensions entre nos moyens financiers et
nos ambitions : demeurer une puissance militaire globale, présente sur la totalité du
spectre des capacités militaires et disposer, en quantité et en qualité, d’un volume de
forces en rapport avec le rôle que nous voulons jouer au plan international.
Dans ce contexte, le financement de la capacité d’alerte avancée exigera un
effort important.
Une contribution nationale plus conséquente à la défense antimissile
territoriale de l’OTAN devrait être financée :
- soit par le renoncement à d’autres programmes d’équipement, et il faudrait
dire lesquels ;
- soit par une réduction supplémentaire du format des armées, et donc de nos
engagements extérieurs et déploiements hors métropole ;
- soit par une augmentation du budget de la défense, au risque d’entrer en
conflit avec l’objectif général de réduction du déficit public ;
- soit par une combinaison de ces différentes solutions et d’éventuelles
coopérations européennes que rien ne permet aujourd’hui d’escompter.
Les arguments financiers ne jouent pas, on le voit, en faveur d’une décision
en ce sens.
Mais il faut également voir ce que seraient, pour la France, les conséquences
d’une implication a minima.
C. L’INTÉRÊT D’UN ENGAGEMENT EN NATURE
L’implication a minima est sans doute celle vers laquelle s’orientent plusieurs
alliés européens, faute de moyens ou faute d’intérêt à rechercher, à travers une
contribution nationale, des bénéfices politiques ou des contreparties industrielles.
Pour la France, une telle option ne pourrait être prise que par défaut, pour des
raisons financières, car elle reviendrait à accepter un déclassement relatif de notre pays
aux plans stratégique et technologique, tout en créant des interrogations sur l’avenir de
notre dissuasion.
1. Préserver notre autonomie et notre posture stratégique
L’autonomie stratégique est une constante de la politique de défense de la
France depuis plus de cinquante ans. Cette autonomie repose d’abord sur des capacités
réalisées grâce à un effort national de défense. Elle n’est pas incompatible avec des
engagements multilatéraux de sécurité, dans l’OTAN et un jour peut-être dans l’Union
européenne, dès lors qu’ils s’effectuent dans des conditions permettant de préserver
nos intérêts de sécurité et notre souveraineté.
L’OTAN est une alliance multilatérale fonctionnant sur le principe de
l’unanimité et soumise au contrôle politique des nations.
La défense antimissile territoriale constitue toutefois une fonction sans
équivalent par rapport à celles que l’OTAN exerçait jusqu’alors. Elle ne sera pas
mise en oeuvre selon des modalités comparables à celles d’une opération
expéditionnaire de l’OTAN, ni même d’une opération de guerre conventionnelle
décidée dans le cadre de la défense collective.
Elle s’en distingue par les délais de réaction extrêmement brefs exigés en cas
d’attaque balistique, et donc la nécessité d’opérer des délégations d’autorité. Mais
aussi parce que cette fonction pourrait en pratique reposer sur un seul allié : celui qui
dispose des moyens de détecter, de suivre et d’intercepter des missiles à longue portée.
Sans contribution ou compétence autre que celle des Etats-Unis dans les
couches hautes de la bataille balistique, une chaîne de commandement alliée n’aurait
guère de raison d’être. Il s’agit pourtant de la protection des territoires et des
populations des nations européennes.
Pour nous Français, déléguer complètement la protection de notre territoire et
de nos populations à un autre pays, même allié et ami, serait en quelque sorte entrer
dans un nouvel univers mental.
Préserver notre autonomie, en ayant accès à la connaissance de la situation
et aux modalités de fonctionnement du système, serait une première raison
d’apporter des moyens nationaux à la défense antimissile territoriale. C’est du reste
ce que nous envisageons de faire avec une future capacité d’alerte avancée.
Par ailleurs, la défense antimissile balistique s’impose dorénavant comme un
élément structurant des rapports de force stratégiques dans le monde.
Outre les Etats-Unis, les principales puissances disposent de capacités en la
matière, prévoient d’en acquérir ou mènent des recherches. Faire l’impasse sur la
défense antimissile reviendrait pour la France, membre permanent du Conseil de
sécurité et puissance nucléaire, à accepter un affaiblissement relatif de sa posture
stratégique.
Cette situation affecterait l’Europe dans son ensemble à travers l’une de ses
deux principales puissances militaires.
2. Maintenir la crédibilité de notre force de dissuasion
Le développement des capacités de défense antimissile contre les missiles à
longue portée concerne directement les puissances nucléaires. C’est le cas de la
Russie. Mais aussi de la France.
La connaissance de la détection et de l’interception ne conditionne-t-elle pas
l’efficacité des systèmes offensifs ?
Cette idée est discutée. La défense antimissile s’adresse pour l’instant à une
menace balistique « rustique » ou peu sophistiquée. Elle est semble-t-il très loin de
pouvoir contrer les missiles intercontinentaux de puissances nucléaires majeurs, et ce
n’est d’ailleurs pas son ambition aujourd’hui. On peut également rappeler que la
problématique de pénétration des défenses a été prise en compte de longue date par les
concepteurs de la dissuasion française. La nécessaire pérennisation de ces compétences
n’implique pas nécessairement d’en développer d’autres dans le domaine de
l’interception.
Néanmoins, il est difficile de croire que l’on pourrait maintenir la crédibilité
de notre dissuasion sur le long terme en restant à l’écart des développements
intéressant la défense antimissile. L’investissement continu des Etats-Unis, mais aussi
demain, peut-être, celui d’autres puissances comme la Chine, génèreront
inévitablement des progrès sur les technologies de l’interception.
Le déploiement dans les années à venir de systèmes de défense antimissile
exo-atmosphériques constituera un défi pour notre force de dissuasion. L’ignorer serait
la fragiliser.
3. Capitaliser sur les avantages compétitifs de notre industrie
La défense antimissile place également notre industrie de défense face à un
redoutable défi. Il s’agit d’une formidable locomotive de développement
technologique susceptible d’engendrer de nombreuses retombées dans tous les
domaines liés à la défense et au-delà.
Rester à l’écart reviendrait non seulement à priver l’industrie de défense
française d’une opportunité, mais à lui faire perdre du terrain, en termes de niveau
technologique et de compétitivité, par rapport aux acteurs industriels impliqués dans
ces programmes.
Or nos industriels disposent d’une large gamme de savoir-faire leur
permettant de travailler sur les différentes composantes de la défense antimissile :
missiles d’interception, radars et systèmes de C2.
Pour ce qui est de la filière missile, la DAMB fait appel aux technologies les
plus avancées. Le savoir-faire des missiles d’interception nécessite une parfaite
maîtrise des fonctions pilotage, guidage et propulsion. L’interception de menaces à
grande vitesse ne peut être réalisée qu’avec des missiles à forte manoeuvrabilité
animés eux-mêmes d’une vitesse plus importante que celle du missile assaillant et dans
un temps extraordinairement bref. C’est le domaine d’interception à grande dynamique
qui nécessite :
- un pilotage très réactif pendant toutes les phases de vol afin d’assurer au
plus vite le positionnement vers la cible désignée ;
- un guidage final précis pour assurer l’impact direct sur la cible ;
- un système de propulsion adapté et optimisé pour obtenir la vitesse
nécessaire, participer au pilotage et pour permettre les séparations d’étage si
nécessaire.
Ces trois grandes fonctions sont donc essentielles pour l’ensemble des
missiles d’interception ; elles sont donc critiques.
De façon générale, plus l’interception doit se dérouler avec des vitesses de
rapprochement élevées, plus les technologies permettant d’assurer les fonctions
critiques seront supportées par des technologies de pointe, c’est-à-dire des
technologies assurant des performances supérieures à celles maitrisées à ce jour.
Ce qui signifie que la maîtrise de ces fonctions critiques dans un domaine « à
grande dynamique », tel que le domaine d’interception à haute altitude est un levier
puissant de compétitivité de l’industrie des missiles d’interception, parce qu’elle
permet d’envisager des retombées technologiques et industrielles pour des applications
moins exigeantes en termes de performances.
Par voie de conséquence si la France, dont les compétences industrielles
couvrent l’ensemble du spectre de la DAMB, ne participe pas aux systèmes
d’interception de la menace balistique, alors l’écart technologique et industriel sera tel
que l’industrie missilière française ne pourra plus rivaliser avec celle de ses grands
compétiteurs.
Sans programme structurant de système d’interception sur la DAMB, la
France prendrait la voie de la dépendance technologique et serait, de plus, exclue des
marchés export qui représentent aujourd’hui un domaine d’excellence de son industrie.